Publié le 27 juin 2024
Par Upasana Khatri, avocate principale au Centre pour le droit international de l’environnement, et Joie Chowdhury, avocate principale, litiges climatiques et responsabilité au Centre pour le droit international de l’environnement.
Le 21 mai 2024, le tribunal des océans est devenu la première cour internationale à déclarer que les États ont l’obligation légale de protéger les océans des moteurs et des impacts du changement climatique. Dans son avis consultatif historique, le Tribunal international du droit de la mer (TIDM) confirme que les émissions de gaz à effet de serre (GES) constituent une forme de pollution marine que les États doivent prévenir, réduire et contrôler. L’AO clarifie les obligations des États parties à la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) dans le contexte de l’urgence climatique, et précise que les obligations des États d’agir sur le climat s’étendent au-delà de celles prévues par la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et son Accord de Paris. Cela jette les bases de futures prises de position judiciaires sur les obligations climatiques et place la barre plus haut pour les futures décisions politiques sur l’action climatique.
Le chemin vers l’avis consultatif du TIDM sur le climat
Ce moment historique est l’aboutissement d’un processus initié en 2022 par la Commission des petits États insulaires sur le changement climatique et le droit international (COSIS), une coalition de petits États insulaires en développement (PEID) qui, bien qu’ils contribuent le moins au changement climatique anthropique, sont parmi les plus vulnérables à ses impacts. Dans sa demande d’avis consultatif, COSIS a demandé à l’ITLOS de clarifier :
(1) les obligations des États parties à la CNUDM de prévenir, réduire et contrôler les émissions anthropiques de gaz à effet de serre en tant que principal moteur du changement climatique, de l’acidification des océans et des dommages connexes causés à l’environnement marin ; et
(2) l’obligation des États parties de protéger et de préserver le milieu marin de ces dommages.
Le processus d’AO a bénéficié de la participation sans précédent de plus de cinquante États, organisations internationales et organisations de la société civile (dont CIEL), qui se sont exprimés par le biais de soumissions écrites et/ou d’interventions orales.
Importance du premier avis consultatif sur le climat
Cet avis fixe le plancher – et non le plafond – des décisions futures sur le climat et les obligations juridiques internationales. Le TIDM est la première des trois juridictions internationales à rendre un avis sur le climat, de sorte que ses conclusions devraient fournir des orientations essentielles à la Cour interaméricaine des droits de l’homme (Cour interaméricaine) et à la Cour internationale de justice (CIJ), qui rendront leurs avis consultatifs respectifs sur le climat dans le courant de l’année prochaine. En tant qu’autorité prééminente en matière de droit de la mer et première cour internationale à se prononcer sur les obligations des États en matière de changement climatique et d’océans, le TIDM peut apporter des informations spécifiques sur la manière dont la CIJ et la Cour interaméricaine comprennent les obligations internationales des États en matière de protection des océans dans le contexte de la crise climatique et, plus généralement, sur la manière dont elles définissent les obligations des États en ce qui concerne le changement climatique.
En outre, les trois processus d’AO représentent une occasion unique pour les organes judiciaires internationaux de clarifier les responsabilités des États en matière de lutte contre le changement climatique en vertu du droit international, ce qui pourrait avoir des répercussions sur les décennies à venir. En tant qu’interprétations faisant autorité du droit international contraignant, les OA ont un poids juridique important. L’avis consultatif du TIDM, ainsi que les prochains avis consultatifs sur le climat de la Cour interaméricaine et de la CIJ, influenceront sans aucun doute l’interprétation des obligations des États par d’autres tribunaux, et donc les décisions dans les affaires en cours et à venir, ainsi que l’élaboration de lois et de politiques dans le monde entier. En outre, elles pourraient contribuer à briser l’inertie politique qui bloque depuis longtemps les progrès dans les négociations internationales sur le climat et l’élaboration des politiques nationales en la matière. Plus précisément, l’OA du TIDM peut mettre les océans au premier plan des négociations, du discours et de l’action sur le climat.
Éléments juridiques essentiels de l’avis consultatif du TIDM
L’avis consultatif du TIDM propose de nombreuses interprétations fortes de ce que le droit de la mer exige des États face à la crise climatique, en relation avec d’autres normes et principes juridiques internationaux pertinents. Plusieurs éléments clés sont résumés ci-dessous :
Les émissions anthropiques de GES constituent une « pollution du milieu marin ». Cette conclusion, qui est une condition préalable nécessaire pour que les États s’acquittent des obligations qui leur incombent en vertu de la CNUDM de protéger et de préserver le milieu marin dans le contexte du changement climatique, est conforme à la position adoptée par la quasi-totalité des délégations d’États participant aux procédures consultatives, à l’exception notable de l’Inde et de la Chine. Le TIDM a affirmé que les émissions anthropiques de GES constituent une forme de pollution marine puisque, conformément à l’article 1 de la CNUDM, elles entraînent la pénétration de « substances » (c’est-à-dire le dioxyde de carbone) et de « chaleur » dans le milieu marin, ce qui a des « effets délétères » tels que le réchauffement des océans, l’élévation du niveau de la mer et l’acidification des océans. Les États ont le devoir de prendre toutes les mesures nécessaires pour « prévenir, réduire et maîtriser » cette pollution, qu’elle provienne de sources terrestres, de navires ou d’aéronefs.
Pour s’acquitter de leur obligation légale, les États doivent prendre des mesures qui répondent à une norme de diligence stricte et objective. L’AO du TIDM précise que l’obligation des États de prendre toutes les mesures nécessaires pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution marine due aux émissions anthropiques de GES, ainsi que pour protéger et préserver le milieu marin des effets du changement climatique, est fondée sur l’obligation de diligence raisonnable. Le Tribunal souligne que ce qui constitue des « mesures nécessaires » doit être déterminé de manière objective, en tenant compte des meilleures données scientifiques disponibles et de la limite de 1,5°C. Les États ne disposent pas d’un pouvoir discrétionnaire illimité pour adopter n’importe quelle mesure afin de protéger les océans des moteurs et des impacts du changement climatique. Réaffirmant l’importance de la responsabilité des entreprises, le Tribunal souligne que « l’obligation de diligence raisonnable est particulièrement pertinente dans une situation où les activités en question sont principalement menées par des personnes ou des entités privées ».
Plus le risque est important, plus la diligence requise est rigoureuse. Étant donné que les émissions de gaz à effet de serre présentent un risque connu de dommages irréversibles, les États doivent faire preuve d’une diligence accrue. Le Tribunal réaffirme que « la norme de diligence raisonnable doit être plus sévère pour les activités plus risquées ». Étant donné que les émissions anthropiques de GES « présentent un risque élevé en termes de prévisibilité et de gravité des dommages », la norme de diligence raisonnable que les États doivent exercer en ce qui concerne la réglementation de ces émissions « doit être rigoureuse ». Pour satisfaire à l’obligation spécifique de « prendre toutes les mesures nécessaires » pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution marine par les émissions anthropiques de GES, les États doivent faire « tout ce qui est en leur pouvoir » pour obtenir le résultat escompté de ces mesures : la réduction des émissions de GES dans l’atmosphère. Le Tribunal international du droit de la mer a en outre estimé que la norme de diligence raisonnable peut être encore plus stricte en ce qui concerne l’obligation de prévenir les dommages transfrontières. L’AO note qu’en exigeant des États qu’ils préviennent non seulement les dommages causés aux territoires d’autres États, mais aussi la « propagation » de la pollution, la CNUDM établit que les obligations d’atténuation des États s’étendent non seulement aux « dommages qui se sont effectivement produits, mais aussi à ceux qui risquent de se produire ».
Les États doivent être guidés par les meilleures données scientifiques disponibles. Tout au long de son avis d’audience, le TIDM reconnaît le rôle central de la science dans les questions dont il est saisi et note qu’« en ce qui concerne le changement climatique et l’acidification des océans, les meilleures données scientifiques disponibles se trouvent dans les travaux du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, qui reflètent le consensus scientifique ». Le Tribunal demande que l’action des États prenne en compte « l’objectif mondial de limitation de l’augmentation de la température à 1,5 °C par rapport aux niveaux préindustriels et le calendrier [prévu par l’Accord de Paris] pour les trajectoires d’émissions permettant d’atteindre cet objectif. »
L’Accord de Paris ne définit pas de manière exclusive ou exhaustive les obligations des États en matière de changement climatique. L’avis consultatif du TIDM est clair : les États ne s’acquittent pas de leurs obligations juridiques internationales liées au changement climatique en remplissant simplement les obligations contenues dans l’Accord de Paris ou en participant simplement aux « efforts [climatiques] mondiaux. » Rejetant fermement les arguments contraires de certains États, le Tribunal déclare que si Paris complète la CNUDM en ce qui concerne la réglementation de la pollution marine due aux émissions anthropiques de GES, la première « n’est pas une lex specialis » – ce qui signifie qu’elle ne remplace pas ou ne supplante pas la CNUDM. Au contraire, la CNUDM impose des obligations distinctes et spécifiques. Ainsi, même si les États parties respectent l’Accord de Paris, s’ils ne s’acquittent pas de leur obligation de prendre toutes les mesures nécessaires pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution marine due aux émissions anthropiques de GES, ils pourraient être confrontés à une « responsabilité internationale » ou, en d’autres termes, à une obligation de rendre des comptes. Cette responsabilité peut exiger de l’État qu’il mette fin à son comportement fautif – par exemple des actes et des omissions entraînant des émissions de GES à une échelle causant des dommages importants au système climatique – et qu’il fournisse des réparations complètes pour les dommages qui en résultent. Cette conclusion suggère qu’il pourrait être possible d’introduire des demandes en vertu de la CNUDM pour des pertes et dommages ou des dommages climatiques résultant d’une réglementation inadéquate de la pollution marine par les émissions de GES.
Si l’équité est essentielle, tous les États ont le devoir de prendre des mesures pour réduire les émissions de GES. Conformément au principe de droit international des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives (CBDR-RC), l’avis reconnaît que les États ayant « des moyens et des capacités plus importants doivent faire davantage pour réduire les émissions [de GES anthropiques] que les États ayant des moyens et des capacités moindres ». Toutefois, le TIDM précise que tous les États sont tenus de faire tout ce qui est en leur pouvoir pour prévenir, réduire et contrôler les émissions de GES – y compris par des mesures d’atténuation et des actions individuelles – même si les pays développés devraient « continuer à prendre l’initiative ». En effet, le Tribunal conseille aux États de ne pas utiliser la référence de la CNUDM aux « moyens et capacités disponibles » comme une excuse pour « retarder indûment, voire s’exonérer, de la mise en œuvre de l’obligation de prendre toutes les mesures nécessaires ». Conformément à une approche équitable de l’action climatique, l’avis soutient également que les États parties ont l’obligation spécifique d’aider les États en développement, en particulier les États en développement vulnérables, dans leurs efforts pour lutter contre la pollution marine due aux émissions anthropiques de gaz à effet de serre.
Les États doivent en outre adopter une approche de précaution dans la lutte contre la pollution par les GES, réaliser des études d’impact sur l’environnement en tenant compte des effets cumulatifs et évaluer les conséquences des actions technologiques risquées et spéculatives. Outre les éléments fondamentaux déjà abordés, il existe d’autres aspects essentiels de l’AO du TIDM qui sont déterminants pour la responsabilité climatique. Il s’agit notamment de l’accent mis par le Tribunal sur l’importance d’adopter une approche de précaution lors de la mise en œuvre de mesures visant à lutter contre la pollution par les GES, et de l’application par les États d’une approche écosystémique (qui peut impliquer d’équilibrer l’utilisation des ressources océaniques, côtières et d’eau douce avec la conservation, en garantissant la santé et la connectivité des écosystèmes) pour protéger et préserver efficacement les océans contre les effets du changement climatique. En outre, le Tribunal fournit des orientations concrètes sur l’obligation de réaliser des études d’impact sur l’environnement (EIE), en soulignant l’importance d’évaluer l’impact sur les GES d’une activité proposée non pas de manière isolée, mais de manière cumulative, à la lumière de son interaction avec d’autres activités génératrices de GES. En outre, l’avis du Tribunal international du droit de la mer appelle à la prudence en ce qui concerne les réponses technologiques risquées, spéculatives et non prouvées à la crise climatique. Plus précisément, l’avis souligne que la géo-ingénierie marine – intervention à grande échelle dans le système climatique de la Terre, telle que l’élimination du dioxyde de carbone dans les océans – serait contraire à la Convention des Nations unies sur le droit de la mer si elle avait pour conséquence d’introduire des polluants dans l’environnement marin ou de transformer un type de pollution en un autre.
Possibilités de progrès supplémentaires
Bien que l’avis propose des interprétations fortes et progressives des obligations des États en matière de changement climatique, il existe des domaines clés dans lesquels les prochaines procédures consultatives sur le climat et les litiges en cours et à venir sur le climat aux niveaux national et régional peuvent et doivent aller plus loin. Par exemple, les futurs avis peuvent développer la manière dont le droit international des droits de l’homme définit la portée et le contenu précis des obligations des États, et aborder des questions que le TIDM n’a pas franchement abordées, telles que les conséquences juridiques pour les États qui ne respectent pas leurs obligations en matière de climat. En outre, la CIJ et la Cour interaméricaine prendront, nous l’espérons, la mesure qui s’impose pour indiquer explicitement que, conformément aux meilleures données scientifiques disponibles, une réduction ambitieuse et équitable des émissions de gaz à effet de serre nécessite sans équivoque l’abandon progressif des combustibles fossiles.
Faire progresser la justice climatique
L’avis consultatif du Tribunal international du droit de la mer représente une avancée importante dans la sauvegarde effective de deux biens communs mondiaux – les océans et l’atmosphère – dont les destins sont étroitement liés et mis en péril par la crise climatique. Les États qui sont confrontés aux pires conséquences de la crise climatique ont fait preuve d’un leadership admirable tout au long de la procédure d’avis consultatif, ce qui souligne le rôle clé de ces États, en particulier des PEID, dans le développement et l’application du droit international pour faire progresser la justice climatique. Gaston Browne, Premier ministre d’Antigua-et-Barbuda, a ainsi déclaré : « Nous sommes, après tout, des peuples, et nous avons besoin d’un soutien politique : « Après tout, nous sommes des peuples de l’océan, que ce soit dans les Caraïbes ou dans le Pacifique, dans l’océan Atlantique ou dans l’océan Indien, entourés par les vastes étendues d’eau qui nous ont soutenus depuis des temps immémoriaux. »
La protection des océans et de l’atmosphère est une question de vie ou de mort, non seulement pour des écosystèmes marins entiers et les communautés côtières et insulaires qu’ils abritent, mais aussi pour l’ensemble de l’humanité et de la planète.
